[번역]국철분할민영화(国鉄分割民営化)

 

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국철분할민영화(国鉄分割民営化)란, 나카소네 야스히로(中曽根康弘) 내각이 실시한 정치개혁. 일본국유철도(국철)을 JR로 하는 6개의 지역별 여객철도회사와 1개의 화물철도회사 등으로 분할해 민영화하는 것이였다. 이들 회사는 1987년 4월 1일 발족하였다.

이 외로 동시기에 일본전신전화공사(日本電信電話公社)와 일본전매회사(日本専売公社)를 포함해 삼공사의 민영화가 자유민주당에 의해 진행되었다.

1. 승계법인

 

 

<국철분할민영화 개념도>
 

국철분할민영화에 의해 국철은 그 사업 등을 이하 12개 승계법인에 승계하였다.

- 홋카이도여객철도주식회사(北海道旅客鉄道株式会社) / JR北海道

- 히가시니혼여객철도회사(東日本旅客鉄道株式会社) / JR東日本 : 2002년 6월 완전민영화.

- 도카이여객철도주식회사(東海旅客鉄道株式会社) / JR東海 : 2006년 4월 완전민영화.

- 니시니혼여객철도주식회사(西日本旅客鉄道株式会社) / JR西日本 : 2004년 3월 완전민영화.

- 시코쿠여객철도주식회사(四国旅客鉄道株式会社) / JR四国

- 규슈여객철도주식회사(九州旅客鉄道株式会社) / JR九州

- 일본화물철도주식회사(日本貨物鉄道株式会社) / JR貨物

- 철도통신주식회사(鉄道通信株式会社) / 현 소프트뱅크(ソフトバンク).

- 철도정보시스템주식회사(鉄道情報システム株式会社) / JRシステム

- 신칸센철도보유기구(新幹線鉄道保有機構) : 1991년 10월 해산.

- 재단법인철도종합기술연구소(財団法人鉄道総合技術研究所) / JR総研 : 2011년4월 공익재단법인으로 이행.

- 일본국유철도청산사업단(日本国有鉄道清算事業団) : 1998년 10월 해산.

2. 목적

2.1 거액채무의 해소와 정치개입의 배제

자동차 대중화 사회의 진전에 의해 지방에서 국철 이용자 감소와 2차 세계 대전 이후 GHQ가 전쟁 귀환자의 고용 대책으로서 국철에 채용시킨 직원들의 고령화에 따른 노동비용의 상승으로 그때까지 흑자였던 일본국유철도는 도카이도 신칸센이 개업한 1964년(쇼와 39년)부터 적자 상태로 전락하였다. 쇼와 40년대 후반에는 생산성향상운동(マル生運動)의 실패 등으로 노사관계가 악화되어 준법투쟁과 파업이 속출하게 되고 이때문에 특히 화물 분야에서 이용자 감소를 초래하기도 하였다.

 

1949년, 철도성으로부터 분할되어 독립채산제의 공공기업체로 발족한 국철은 정치가 국철수지에 관한 경영책임은 지지 않는 반면 운임이나 예산, 신선건설, 인사 등의 경영 근간을 이루는 중요한 결정사항에 대해서는 국회의 승인이 필요했다. 그 탓에 정치의 개입을 강하게 받았다. 예를 들어 선거 대책이나 인플레이션의 방지 등을 위해 정부가 운임의 인상을 억제하고 민간 사업을 압박한다는 이유로 운수업 이외의 타 업종 진입을 허가하지 않았다. 게다가 다나카 가쿠에이(田中角栄) 총리의 일본열도개조론(日本列島改造論) 이나 아전인철(我田引鉄)으로 불리는 핌피현상처럼 자신의 선거구에 철도 노선을 유치하여 득표를 기대하는 것도 강해졌다. 이와 같이 채산성을 기대할 수 없는 지방 로컬선 건설 요청은 1980년(쇼와 55년)에 신규 건설이 동결될 때 까지 계속되었다. 일본철도건설공단(。日本鉄道建設公団)의 발족 이후 이런 로컬선의 건설비용은 국가가 부담했지만 영업 개시 후의 적자는 여전히 국철이 부담하였다. 더구나 대도시부(특히 수도권)에서는 급격한 인구집중에 의해 통근사정이 악화되었고 그 대책을 요구받은 국철은 통근오방면작전(通勤五方面作戦)을 전개하는 등 수송력 증강에 노력했지만 이에 드는 비용은 국가의 보조를 거의 받지 못했고 국철의 자기부담이 되었다. 신칸센의 건설에도 거액의 비용이 투자되어 건설비는 그대로 국철의 채무로 점점 쌓여갔다. 보조금이 국가로부터 교부되었기는 하였으나 언 발에 오줌누기 상태였고 쇼와 50년대부터는 그때까지의 운임억제로 인한 손해를 되돌리기 위해 50%의 운임인상, 매년 운임 인상이 이루어졌지만 이는 수도권의 노선은 물론 신칸센에서도 이용자가 감소하는 등 오히려 이용자가 줄어드는 결과를 낳아 수지 개선에는 도움이 되지 않았다.

정부는 1980년(쇼와 55년)에 「마지막 자주 재건 플랜」으로 평가된 일본국유철도경영재건촉진특별조치법(日本国有鉄道経営再建促進特別措置法), 국철재건법을 성립하였고, 인원의 감소와 지방의 신규 노선의 건설을 동결, 수송밀도에 의한 노선의 구분(간선, 지방교통선, 특정지방교통선)과 그에 기반한 조치(국철에서 특별지방교통선 분리 및 버스 전환, 지방교통선에 할증 운임 도입) 등의 시책을 담았다.

한편으로 1981년(쇼와 56년), 스즈키 젠코(鈴木善幸) 내각은 자문 기관으로 제2차임시행정조사회(第二次臨時行政調査会)를 설치해 국철개혁 등의 재정재건을 향한 심의를 진행시켰다. 거기에 1982년 2월 5일, 자민당은 국철재건소위원회(国鉄再建小委員会)를 발족시켰다.

 

제2차임시조사회에서는 제4부회(카토 히로시(加藤寛) 부회장)에서 국철개혁의 실질적인 심의가 이루어졌다. 심의하는 것 뿐만이 아니라 카토 부회장은 「国鉄解体すべし」（『現代』1982年4月号）, 야야마 타로(屋山太郎)고문은 「国鉄労使国賊論」（『文藝春秋』1982年4月号）을 발표하는 등 분할민영화를 전제로 활발히 정보를 발신하였다. 동년 7월 30일, 제 2차 임정은 「국철은 5년 내로 분할민영화 할 것」이란 내용의 기본 답신을 정식 의견으로 표명해 국철 자체의 소멸에 큰 영향을 끼친다. 스즈키 내각은 7월 24일 답신에 따라 분할민영화 진행을 각의, 결정한다. 자민당 내부에서도 운수와 관련된 카토 무츠키(加藤六月), 타무라 하지메(田村 元) 등 분할민영화 반대론은 조금 있었으나 동년 11월 27일에 발족한 나카소네 내각은 적극적으로 분할민영화를 추진하게 된다. 1985년 12월에 발족한 제 2차 나카소네 개조 내각에선 자민당국철재건소위원회회장이었던 미츠즈카 히로시(三塚博)를 운수대신으로 임명한다.

 

그때까지 누적되었던 채무에 달린 이자가 점차 눈덩이처럼 채무를 늘려가는 악순환에 빠져버린 것부터, 1982년 8월 2일 운수성의 1983년도 개산요구 중에, 채무 보전의 대가로 직원의 신규 채용 중지 등의 내용이 확인되었다. 또한, 1985년에만 「민영화 후의 간부후보생」으로 대졸자만 채용, 다음 해는 다시 대졸자를 포함해 채용하지 않는 내용이였다.

 

국철분할민영화의 큰 목적은 누적된 거액의 채무를 민영화하여 경영을 개선한 JR각사에 부담하거나 국철 자산을 매각하여 이것을 국가로부터 세금을 투입하는 등으로 처리하는 것이였다. 그러나 나카소네 수상은 국철분할민영화 이후 그 진짜 목적은 노동조합의 해체에 있었다고 진술하였다.

 

누적된 채무는 37조 엔에 달했다. 이에 대해 의도적인 허위 보도라는 주장도 분할민영화에 반대하는 노동조합 측에서 나왔으나 이자 지급만으로도 1년에 1조 엔에 달하는 등 실제로 지가 상승이 급격했던 버블 시대에 자산을 매각해도 도저히 채무를 해소할 수 있는 금액은 아니었다.

 

2.2 지역밀착경영에 의한 철도의 재생

국철의 수송 지분은 1960년에 약 50%을 차지하고 있었다가 오랜 세월에 걸쳐 전국 획일적 수송에 의한 지역 수요 미스매치와 기술혁신의 지연, 잇따른 운임 인상이나 자가용 차량의 보급, 항공 발달 등에 의하여 1985년에는 약 25% 정도로 반으로 줄어들었다.

 

2.3 국노(国労)의 해체

국철과 JR은 서로 다른 회사로, JR에 국철 직원의 채용 의무는 없었지만 국철의 이동 희망 조사에서 홋카이도와 규슈에서는 정원초과로 인해 「백지제출」「현지현직쓰기」라는 국노방침에 따른 1,047명을 제외하고 JR에 채용되었다. 당시 국노는 10만 명 이상의 조합원을 가지고 있는 일본 최대의 노동조합이였으며 야당인 일본사회당(현 사회민주당)의 주요 지지모체인 총평(일본노동조합총평의회 / 日本労働組合総評議会)의 중심적인 존재이기도 했다. 반면에 혁명적공산주의자동맹전국위원회(革命的共産主義者同盟全国委員会)나 일본혁명적공산주의자동맹혁명적마르크스주의파(日本革命的共産主義者同盟革命的マルクス主義派) 등 과격파가 조직에 침투, 일부는 공개적으로 사회주의혁명을 주장했지만 국노는 자력으로 그들을 배제할 수 없었다.

분할민영화반대론자에게서는 「국가적 부당노동행위」 라고 비판하기도 했다. 또한 국노, 전국철동력차노동조합, 국철치바동력차노동조합 소속 조직원 등에 따르면 당시의 국철직원국 차장 카사이 타카유키(葛西敬之)는 국노 등 분할민영화반대노조 해체가 부당노동행위에 해당하는 것을 인식하면서 법의 허점을 이용하여 잘 하고 있다고 주장했다고 한다. 그러나 카사이는 이 발언을 부정하고 있으며, 후의 부당노동행위의 유무를 다투는 재판에서도 사실 여부에 대해 재판소의 판단은 엇갈리고 있다.

국노는 서비스 저하를 이유로 국민에게 분할민영화반대를 주장했다. 한편 매스컴(특히 산케이)은 정부측이 주장하는 음주운전의 일상화, 복장불량 등으로 대표되는 민간 기업에선 있을 순 없는 나태한 노동 환경을 유지하려고 한다는 호소를 잇달아 내어 국노를 비판하는 캠페인을 벌였다. 오만한 접객태도나 1970년대에 국노와 동노가 중심이 되어 일으킨 준법투쟁은 국철의 서비스 저하로 이어져 국민의 분노를 샀으며, 아게오 사건과 수도권국전폭동 등의 사태까지 일어나는 등 직무태만이라고 불릴만한 사건도 다발했다. 또한 국노는, 동노와 몰래 협의한 파업 전술의 포기조차 대회에서 결정하지 못하는 등 조직 내의 노선 대립이 현저하였고 의견 일치가 곤란한 상태에 빠져 있었다.

이것들의 결과로 국노의 주장에 대해 이용자, 일반국민으로부터의 동참을 얻을 수 없었다.

 

3. 분할방법

 

전국에서 하나의 조직으로 운영되었던 국철을 지역별로 분할하는 것은, 한 회사의 경영규모를 작게 하여 지역과 밀착하는 것을 도모하기 위함이였다.

분할 당시 고려되었던 사항은 다음과 같다.

- 하나의 대도시에서 다른 회사로 직통하는 열차는 될 수 있는 한 만들지 않는다.

- 특별급행과 같은 도시간 운송을 수행하는 열차를 될 수 있는 한 같은 회사가 운영하게 한다.

- 하나의 노선은 될 수 있는 한 한 회사가 관할한다.

- 3사 이상의 회사를 경유하는 열차를 될 수 있는 한 적게 한다.

- 통과열차, 통과여객수가 될 수 있는 한 적은 곳을 경계점으로 한다.

 

한편, 고려하지 않는다고 한 것은 이하와 같다.

- 상하분리방식

- 기존의 철도관리국의 경계에서 분할한다.

- 신칸센의 운영은 다른 회사에서 한다

- 도시교통에 관한 것은 다른 회사가 한다.

 

다양한 분할지점안을 발표하면서, 분할되는 회사의 경영규모나 필요 직원수 수 등을 산출한 검토가 이루어졌다. 특히 복잡하게 얽힌 운행 계통을 설정하기 위해 혼슈에서는 2분할, 3분할, 4분할, 5분할 등으로 분할하는 것도 검토되었고 각각에 대해 다양한 분할 지점을 변경하여 검토가 이루어졌다. 그러나 분할되는 수가 늘어나면 각 회사의 경계가 늘어나는 문제나, 직통 승객 수가 많은 도카이도 신칸센을 도중에 자르기 어려운 것, 철도공장이나 관제실을 공동으로 사용하는 도호쿠 신칸센과 조에츠 신칸센도 분리하기 어려운 것 등이 감안되어 도쿄를 본사로 하는 혼슈 동부(고신에츠지방)와 오사카를 본사로 하는 혼슈 서부(도카이, 호쿠리쿠 이서)의 2분할안이 결정되었다. 하지만 초 황금노선인 도카이도 신칸센이 혼슈 서부 회사에 귀속되면 혼슈 동부 회사의 수익이 혼슈 서부 회사를 밑돈다고 판단하였기에 최종적으로 혼슈 서부 회사 지역으로 예정되었던 도카이도 신칸센을 포함한 도카이도 지방 및, 혼슈 동부 회사 지역으로 예정되었던 야마나시현, 나가노현 등의 남부 지역을 나고야를 본사로 하는 다른 회사를 만드는 안이 실시된다.

 

이에 따라, 다른 회사로 직통 운전을 하는 열차의 승무원 교대, 차량의 보수,관리의 담당, 차량사용료의 정산, 운임의 계산과 정산, 담당 차량기지의 할당, 설비의 분할과 사용경비의 분담 등 다양한 문제에 대해 새 규칙을 제정할 필요가 있었다.

 

예를 들어, 회사 사이 실제 분할 위치는 경계역의 장내신호기 바깥쪽(역에서 볼 때 바깥쪽)이 되었다. 한 역의 설비에 대해서는 모두 한 회사가 담당한다고 간주했기 때문이다. 도카이도 본선 키노미야역(来宮駅)에 대해서도 탄나 터널(丹那トンネル) 내부에 있는 도카이도 본선 상행 장내신호기가 경계이며, 그 내측(도쿄행)이 JR히가시니혼, 외측이 JR도카이 관할이 되나 터널 구조물은 분리할 수 없기에 터널 전체는 JR도카이가 관리하게 되어 있다. 또한, 도카이도 본선의 마이바라역(米原駅)은 하행 장내신호기를 JR도카이와 JR니시니혼의 경계로 하게 되면 복잡해지는 탓에, 도쿄 방면 하행 제1폐색신호기를 경계로 한다. 카메야마역(亀山駅)은 JR도카이의 관리역이어야 하나, 역 구내 서측에 있는 카메야마 기관구(亀山機関区)가 JR니시니혼의 노선이 되는 간사이 본선의 카메야마역 이서를 담당하고 있기 때문에 JR니시니혼에 귀속되어 있다. 이것은 폐지예정인 이세 기관구(伊勢機関区)가 JR도카이의 차량기지를 유치하게 되어 계속하여 존속하게 된다는 부차적인 효과를 가져왔다.

 

4. 경과

 

좌익 진영이 결속하여 반대.  1985년 11월 29일에는 중핵파가 국철동시다발게릴라사건(国電同時多発ゲリラ事件)^[각주:1]을 일으켜 수도권 외 국전(国電)을 하룻동안 마비 상태에 두었으나 나카소네 내각의 결의는 변하지 않았을 뿐 만 아니라 오히려 국민 여론은 국철의 분할민영화를 강하게 지지하는 결과를 낳았다^[각주:2]. 공명당(公明党), 민사당(民社党)은 자민당안에 찬성했고 사회당(社会党)은 분할에 반대(민영화는 용인), 일본공산당은 분할민영화 자체를 반대했다. 1986년 7월 6일에 실시된 중참동일선거(衆参同日選挙)^[각주:3]에서, 국철 등 3공사5현업의 민영화를 공약으로 내건 자유민주당이 압승했고 일본사회당을 비롯한 야당이 참패하여 분할민영화가 사실상 결정됐다. 노동조합에서는 원래부터 노사협조노선이던 철노(鉄労)가 바로 민영화를 용인했지만 그 이외의 조합에서는 의견이 나눠지게 된다. 동노(動労)는 당초에 민영화에 반대했다가 파업권 파업 이후 국노(国労)와의 균열이나 중참동일선거에 분할민영화가 사실상 결정됐을 때부터 마츠자키 아키라(松崎明) 위원장의 「협력하여 조합원을 고용을 지킨다」라는 방침 아래 민영화 찬성으로 전환하게 된다. 그 와중에 국노는 민영화 찬성파와 반대파가 대립해 의견이 일치하지 못했다.

 

국노(国労)는 1986년 10월 9일에 임시대회를 열어, 이가라시중앙집행위원(五十嵐中央執行委員)이 이끄는 비주류파(구 사회당계 좌파)와 토쿠타쿠중앙집행위원(徳沢中央執行委員)이 이끄는 반주류파(공산당계)가 발을 맞추어 준비해 격론의 끝에 채결로 가지고 갔고 투표의 결과는 분할민영화 반대가 다수를 차지했다. 결과적으로 야마자키 슌이치(山崎俊一) 위원장은 퇴진 상황에 몰리게 되었고 후임으로 모리오카 지방 본부에서 롯폰기 사토시(六本木敏)가 선출되었다.^[각주:4] 야마자키가 이끈 주류파인 분할민영화 용인파(우파)는 국노를 탈퇴하였고 머지 않아 철산총연(鉄産総連)을 결성했다. 이 슈젠지대회를 계기로 국노는 내부붕괴가 일어났고 큰 힘을 잃게 되었다. 철산총연결성은 JR에 채용되는 것 때문에 차선의 대책으로서 사회당측의 접촉도 있었다고 한다. 한편으로, 전면대결 일방통행인 롯본기체제나 국철의 노사관계에 실망해 직장단위에서 탈퇴가 잇따랐다. 국노에서는 분할민영화 사이에 국철 그 자체를 퇴직한 사람을 포함해 20만 명 이상의 조합원이 탈퇴, 합리화로 인해 직원(사원)의 총수도 대폭으로 감소하게 되어 소수조합으로 전락하였다. 국노는 노동조합의 원점인 말단 조합원의 생활과 고용 불안을 무시한 채, 이데올로기 투쟁만을 계속하였기에 결과적으로 자멸하였다.

 

분할민영화 논의에 앞서 1980년에 성립된 국철재건법(国鉄再建法)에 기초하여 당시 이미 수송밀도가 낮아 실적이 저조한 노선의 폐지가 진행되고 있었다. 1981년부터 3차에 걸쳐 폐지대상이 된 특정지방교통선의 선정이 시작되었고 최종적으로 83선이 지목되었다. 연선 주민 등의 반대도 있었으나 1983년의 시라누카선(白糠線)^[각주:5]을 시초로, 45개 노선이 폐지(버스 전환), 36개 노선이 제3섹터화, 2개의 노선이 사철에 양도되어 철도로서 존속하였다. 이 조치는 분할민영화가 정식으로 결정되어도 계속되었고 민영화 후의 1990년, 미야즈선(宮津線)의 제3섹터, 키타긴키탄고철도(北近畿タンゴ鉄道)로의 전환, 카지야선(鍛冶屋線), 타이샤선(大社線)의 폐지를 마지막으로 각 노선의 처리가 완료되었다. 한 때 「적자83선(赤字83線)」 폐지에 비하면 상당히 순조롭게 폐지가 진행되었다고 할 수 있다. 이 노선의 정리는 분할민영화와는 무관되게 시작되었으나, 민영화 회사가 이들 채산성이 나오지 않는 노선을 거의 계승하지 않고 발족하게 되는 결과를 낳는다. 그러나, 당시부터 거의 우등열차가 경유하고 있던 이세선(伊勢線)이 제3섹터로 전환되는 한 편, 이들보다 이용률이 낮았으며 독립된 노선명을 가지지 않은 다른 선구의 지선도 있었음에도 폐지를 면한 구간도 있거니와 폐지노선의 선정에 대해 당시부터 「현 상황에 맞지 않는다」라는 목소리도 있었다. 또한, 기존의 민간운수사업자에게 양도된 2개의 노선(시모키타교통 오하타선, 코난철도 쿠로이시선)은 그 뒤 적자의 증가 등으로 폐지된 사례도 있다. 제3섹터화 노선도 2006년 4월 폐선된 홋카이도치호쿠고원철도(北海道ちほく高原鉄道)를 시작으로 카미오카철도(神岡鉄道), 미키철도(三木鉄道), 타카치호철도(高千穂鉄道)가 이용자 감소로 인해 적자가 늘어나고, 자연자해에 의한 피해 등을 이유로 폐선하였고 노토철도(のと鉄道)는 노선의 절반을 폐선시켰다. 흑자를 기록하고 있는 것은 대도시권에 가까운 조건이였던 아이치환상철도(愛知環状鉄道) 등 극히 일부만 한정되었으며, 각 사에 지급된 전환교부금도 금리저하에 의해 운용액의 감소로 큰 손해를 보았다.

 

1986년 11월에는 국철개혁관련 8법^[각주:6]이 성립되어 법적으로 분할민영화를 할 준비가 갖추어졌다.

 

이 외로 상기 적자노선의 폐지 등으로 생긴 잉여 직원을 많이 가지고 있었고, 지역경제 쇠퇴로 재취업의 기회가 모자랐던 홋카이도, 큐슈에서는 직원배치의 적정화를 목적으로 잉여직원을 혼슈 삼대도시권의 차량기지, 역, 공장 등으로 이동시키는 광역이동(후의 도호쿠, 쥬고쿠, 시코쿠도 대상)이 1986년 5월부터 12월에 시행되었고 게다가 신회사 발족 전후에는 혼슈 3사에 의한 광역채용이 이루어졌다. 특히 홋카이도에서는, 가족을 포함한 6000명 이상이 철도종업원으로 생활을 유지하기 위해 이동했다. 또한 다수의 잉여인원이 당시 일손 부족이 심각했던 사철, 버스, 민간기업 등에 들어가기도 했다.

 

5. 민영화 후

민영화가 사실상 결정된 후에 실시되었던 1986년 11월 1일 시각표 개정 이후, 각지의 특성에 맞춘 시각표의 설정이나 신형 차량의 투입이 이루어지는 것 외에도 수직적인 시각표 개정의 해소를 도모하여 요구에 맞는 열차설정이 이루어지게 되었다. 또한, 증편이나 새 역의 설치, 역사 개량도 적극적으로 실시되어 혼잡이 크게 완화되고 혼슈3사는 이용자가 20% 증가, 국철시대때는 감소 추세였던 그 외 지방도 규슈에서 약 10% 증가, 시코쿠에서 약 20% 증가, 홋카이도에서 약 25% 증가(1987년~1995년 대비) 등 대폭으로 증가했다. 복선화나 전철화는 주로 도시에서 이루어졌다.

국철시대는 1976년 10월에 약 50%의 운임 인상을 실시하고 그 후에도 거의 매년 운임인상을 반복하였다^[각주:7]. 그러나 민영화 후 혼슈3사는 기본규칙으로 인해 운임인상을 하지 않았다^[각주:8]. 한편, 경영환경이 좋지 않았던 그 외 3사는 1996년의 1회 운임 인상 및 혼슈 3사에 직결하는 승차를 할 경우 가산운임추가를 실시하였고 이후 운임체계는 혼슈 3사와 그 외 3사간에 걸친 승차를 한 경우를 제외하고 전국이 같은 요금제를 쓰지 않게 되었다.

국토교통성은 공보문서 중에, 「국철말기에는 국가가 거액의 보조금(1985년에는 6000억 엔)을 투입하여도 여전히 1조 엔을 넘는 적자가 이어지고 있었으나, JR 7사로 분리하고 2005년도에는 약 5000억 엔의 경상흑자를 기록, 국가 및 지방자치단체에 대해 법인세 등으로 약 2400억 엔(2005년도)을 내기도 했다」 라고 평가하고 있다.

기술한 바와 같이, 분할민영화 이전에 결정되었던 특정지방교통선(特定地方交通線)의 정리는 민영화부터 3년 이내에 완료되었으나, 그 후 일부 지방에서는 정리된 것 이외에도 적자 로컬선에 대해 과소화나 저출산 고령화, 도로망 정비에 의한 자가용의 대중화 등의 변화에 의해 이용자가 감소한 일부 노선이 폐선되었다.

1999년에 철도사업법의 개정으로 인해 적자노선의 폐지 절차가 간략화(국가의 허가에서 신고제로 개정)되었다. 법 개정 이후 JR 지방교통선의 폐선는 카베선(可部線)의 말단부가 2003년에 폐선되고 잠시 중단되었으나 2010년 재해로부터 운휴되었던 이와이즈미선(岩泉線)이 2014년 3월에 폐선, 그 외 노선도 차츰 폐선되었다. 연선 지역 자치 단체의 동의를 얻어 폐지 신고를 한 경우도 있고, 재해로 운휴가 된 경우도 있으며 재해 이후 BRT로 운영하다가 철도로 복구하지 않을 의지를 표명한 노선도 있다. 또한 간선에서도 정비신칸센(整備新幹線)의 개업을 이유로 보조 노선을 짓지 않은 탓에 적자에 빠진 간선을 JR로부터 경영을 분리하는 노선도 나타났다. 신칸센이 개업하여 관광객이나 비즈니스 고객이 대폭 증가하고 지역 경제의 발전에 크게 기여했지만 재래선을 이용하고 있던 지역주민에 있어선 신칸센이 개업해도 무조건 기뻐하지 않을 가능성도 일부 있다.

국철 시대부터 병행 사철과 치열한 경쟁에 노출되어 있던 JR니시니혼에서는 낮 중에 로컬선에서 보선시 열차를 운휴했다. 또한, 대상이 되는 시간대는 한산한 평일 낮에, 미리 고지된 월 1회만 실시하였다. 시가라키고원철도열차충돌사고(信楽高原鐵道列車衝突事故)나 JR후쿠치야마선탈선사고(JR福知山線脱線事故) 등의 사고는 시장원리를 우선한 탓에 안전성을 경시한 것도 원인이 아닐까 지적되고 있다. 하지만 이에 대한 반론으로 국철시대에서도 사고는 다발했던 것, 통계에 의하면 민영화 후에 철도사고는 감소했다는 것, JR 그룹보다 사철 각사가 사고가 적다는 것을 예로 들어 민영화와는 관계가 없다고 주장하고 있다.

국철 말기, 자립재건은 불가능하다는 것이 밝혀져 새 직원의 채용은 할 수 없었고 JR 발족시에도 재건 가능성이 불명확해 신입사원의 채용은 없었다. 이후 채용이 재개되면서 JR 각사에서는 사원의 연령 구성이 30대 후반부터 40대 전반(2010년 기준)의 중견사원이 극단적으로 적은 현상을 낳았다. 그 탓에 운용 지침에 20대의 현장채용 직원이 배치되는 것도 국철시대에 비하면 보편화되었다고 말해진다.

노사관계에서는 분할민영화에 협력한 전일본철도노동조합총연합회(全日本鉄道労働組合総連合会), 즉 JR총련(JR総連)가 현장의 주도권을 잡았다. 후에 방침의 대립으로 철노(鉄労)계 중심의 일본철도노동조합연합회(日本鉄道労働組合連合会), 즉 JR연합(JR連合)이 분열, 발족된다. 둘 다 연합(連合)^[각주:9]에 가입되어 있다. 또한, 국노는 전노협(全労協)^[각주:10]에 가입되어 있다.

각 노조의 대립에 대한 이야기가 있는데, JR총연이 다수파인 회사에서는 타 노조로 이적한 사람에게 돌아오도록 집요하게 다가가거나, 타 노조의 사람과 교류를 한 조합원에게 비난, 규탄하고 사직서를 제출한 사례도 있었다고 한다. 한편, JR연합이 다수파인 회사에서는, 타 노조에 소속된 자에 대해 승진에 차별을 두거나 회사측이 실시하는 주간근무교육의 내용에 차이를 둔 사례가 보고되고 있다고 한다.

덧붙여 버블 붕괴에 의해 JR을 포함한 대중 교통에서 급진적인 노동투쟁은 힘든 상황에 처했고, 결과적으로 파업이나 준법투쟁의 영향력을 거의 없애는 것에 성공했다^[각주:11]. 유일한 예외가 있다면 동노치바(動労千葉)^[각주:12]의 조합원이 기관사의 다수를 차지하고 있는 치바현의 보소반도(房総半島) 지역이다.

2002년 5월 27일 국노조합원이던 중핵파 간부와 활동가가 같은 국노조합원에 폭력을 휘두르고 목을 조르는 등 폭행했다는 혐의로 10월 7일 경시청 공안부는 국노조합원 8명을 체포했다. 검찰은 구류 만기의 10월 28일 6명을 기소, 게다가 그 다음날인 29일에 경시청 공안부는 중핵파 간부인 국노조합원 2명을 체포했다. 11월 18일 2명도 기소되었다.

분할민영화에 반대했던 탓에 채용되지 않았던 국노 등의 조합원 중에 해고시까지 청산사업단에 남은 1047명이 「국노투쟁단(国労闘争団)」을 조직. 이는 부당노동행위이기에 지방노동위원회(地方労働委員会)에 중재를 신청했다. 지노위(地労委)는 JR에 구제 명령을 냈지만 JR은 거부하였고 재심사를 요청하였다. 중앙노동위원회에서도 투쟁단 측의 주장은 대부분 인정되었으나 JR은 반대로 노동위원회를 도쿄지방법원(東京地方裁判所)에 소송하였다. 민영화에 찬성한 JR총연이나 JR연합도 그 경위로부터 회사측에게 중재를 받아들이지 말 것으로 압박했다. 2004년, 대법원(最高裁判所)에서는 JR의 주장을 받아들여, JR에 책임은 없다는 판결을 확정하였다. 그 결과 급진적 성격인 투쟁단과 국노 본부와의 대립도 심화되었다.

소수파로 전락한 국노는, 「국철(国鉄)」이 사라진 현재에도 「국철노동조합(国鉄労働組合)」의 이름을 이어가고 있다. 그러나 JR이 국노를 상대로 제소한 손해배상을 철회하는 조건으로, 국철의 분할민영화를 1995년부터 인정하였다.

국철의 분할민영화는 그 후에 일본도로공단(日本道路公団)이나 우정민영화(郵政民営化)의 모범이 되었다. 실제로 JR히가시니혼의 마츠타 마사타케(松田昌士) 회장이 국철분할민영화를 성공시킨 성과로 실적을 인정받아 도로공단 민영화 추진 위원으로 선정되기도 하였다.

2.1 일본 국외에서의 평가

일본 국외에서는, 르몽드(Le Monde)지가 인활 센터를 문제삼은 적이 있다. 하지만 일본의 국철민영화에 대해서는 「성공」이라고 평가하는 경우가 많다고 알려져 있다. 특히 유럽 각국에서는 일본처럼 국유철도 운영을 기본적인 것부터의 개혁이 필요하다고 하였고 1988년의 스웨덴을 시작으로 일본의 사례를 참고해가며 독일이나 네덜란드, 영국 등의 국가가 철도민영화를 진행하였다. 또한, 프랑스와 같은 경우에는 국가가 그대로 소유하고 있으나 철도 사업자에 대해서는 민간의 경영수법에 맡기는 등의 변화를 보여주었다.

유럽의 경우 일본과 다른 점은, 「상하분리방식(上下分離方式)」^[각주:13] 과 「오픈 엑세스(オープンアクセス)」^[각주:14]를 채택하고 있고, 유럽연합(EU)의 지령으로 실시되고 있다는 것이다. 영국과 같이 분할민영화를 한 국가도 있고, 독일과 같이 한 회사로 민영화를 한 국가도 있다.

그러나 모든 것이 순조로운 것은 아니였다. 또한 로컬 수송 등의 채산성이 낮은 부문을 버리는 것이 점점 늘어나고 있고 수송 밀도가 낮은 기존 재래선의 고속화의 지연, 조직의 세분화에 의해 기술력의 저하 등 문제가 나타났다(이런 것들이 결과적으로 철도차량공업의 과점화를 발달시켰다.).

유럽 국가 중, 영국의 경우 매우 복잡한 민영화 수법을 도입했으나, 주주배당에 여유 자금을 모두 돌려 경영자가 고액배당을 받아 설비투자를 삭감한 결과, 나중에 사고가 빈발해지는 등 설비의 열화가 심각해지는 상황에 처했다. 그 결과, 최근에는 민영화 정책을 일부 재검토하여 국가가 일부 개입할 수 있게 하였다. 이 사례처럼 「영국의 국유철도 민영화는 실패로 끝났기 때문에, 일본도 분할민영화 실패를 인정하고 국가가 개입해야 할 필요가 있다.」라는 의견도 우정민영화 반대론자 등을 중심으로 볼 수 있으나, 영국의 철도경영이나 기술수준 자체가 제 2차 세계대전부터 만성적으로 나빴던 것과 여객수송에서 철도가 차지하는 범위가 일본과 비교할 수 없을 정도로 낮은 것 등 철도경영의 전제조건에서 큰 차이가 있었기에 영국의 사례는 일본과 상당히 다르다. 또한 영국의 사례는 「부러진 레일-영국국철민영화의 실패(折れたレール―イギリス国鉄民営化の失敗)」 Christian Wolmar의 저서에서 자세히 나와 있다.

2.2 거액의 채무 그 후

국철분할민영화 시점에서 누적된 적자는 37조 1000억 엔에 달했다. 이 중 25조 5000억 엔을 일본국유철도청산사업단(日本国有鉄道清算事業団)이 변제했고, 남은 11조 6000억 엔을 JR히가시니혼, JR도카이, JR니시니혼, JR화물, 신칸센철도보유기구(新幹線鉄道保有機構)가 변제하게 되었다. 경영난이 예상된 JR홋카이도, JR시코쿠, JR큐슈는 변제 의무를 면제받았다.

국철 개혁 최대의 목적은 거액채무의 해소로 알려졌으나, 결과는 성공했다고 말하기 어렵다. 첫째로, 국철시대부터 누적된 적자는 이자가 이자를 낳는 상황이 계속되었고, 이자 지불로만 년 1조 엔을 넘는 등 손 쓸 방도가 없는 거액에 달했다는 사정이 있었다. 이에 대해서는 적자액이 적을 때 정부 등에서 보조를 했었다면 방지할 수 있는 상황이였다. 단년도에 한해 말하자면 국철 말기의 1984년도에 여객부문은 흑자로 전환했으나 누적적자를 상황하려면 언 발에 오줌누는 정도라 이자 상환은 할 수 없는 상황이였다.

민영화에 의해 시장원리를 활용하여 본업의 수익은 호전되었다. 또한 JR에서는 상환 가능한 정도로 부담액을 조절한 것도 있어 상환은 순조롭게 진행되었다.

한편으로, 국철청산사업단에 의한 상환은 진행되지 못했다. 청산사업단에 의한 용지 매각은 14조 7300억 엔의 자산가지차 있던 것으로 알려져 있었으나, 거의 절반인 7조 7000억 엔에 팔 견적을 세우는 등 그 계획은 매우 어색했다. 실제로는 그 후 버블경기에 의한 지가상승으로 자산가치는 오르고 있었고 1988년 3월 시점에서 실제 지가는 한때 30조 엔 이하를 밑돌지 않았다고 주장하는 평론가도 있다. 그러나, 용지매각에 의한 재개발이 지가 상승을 악화시킨다는 주장이 나온 결과 「그 지역 지가의 비정상적인 상승이 진정될 때 까지 보류한다.」는 내각 결정 등 정치적 개입도 있어 매각은 예정대로 진행될 수 없었다. 그 후 버블이 붕괴되고 토지의 시가 총액이 감소하는 등도 있었고, 땅을 묵힌 기간만큼 이자가 불어나서 채무총액이 증가하였다.  1998년 10월 22일의 청산사업단 해소 시에는, 국철로부터 넘겨받을 때에 비해 2조 8000억 엔이 증가한 28조 3000억 엔에 달하였다. 현재, 빚 상환은 독립행정법인 철도건설운수시설정비지원기구(鉄道建設・運輸施設整備支援機構)의 「국철청산사업본부(国鉄清算事業本部)」가 청산사업단을 승계해 이어가고 있다. 청산사업단 해산 시에 있던 28조 3000억 엔의 빚 중에 16조 1000억 엔의 이자채무는 국가의 일반회계(담배특별세)에 승계. 즉 일본 정부의 빚이 되었다. 남은 채무 중에 연금 등 향후 비용 3조 400억 엔은 국철채무사업본부가, 후생연금이환금 등 7000억 엔은 JR이 지금까지의 부담분과는 별도로 상환하게 되었고 나머지 채무는 면제받았다.

2016년 2월 17일 끝.

 

1. 수도권이나 소사카에서 현 내 각지에 있는 국철 및 사철 총 22선구의 선로 통신,신호용 케이블이 33개소에 걸쳐 절단된 사건. [본문으로]
2. 분할민영화 그 자체에 반대였던 일본공산당 등도 이러한 테러 뺨치는 운행방해는 비판했다 [본문으로]
3. 중의원과 참의원을 동시에 선거. [본문으로]
4. 슈젠지 대회(修善寺大会) [본문으로]
5. 홋카이도에 있던 노선. [본문으로]
6. （日本国有鉄道改革法、旅客鉄道株式会社及び日本貨物鉄道株式会社に関する法律、新幹線鉄道保有機構法、日本国有鉄道清算事業団法、日本国有鉄道退職希望職員及び日本国有鉄道清算事業団職員の再就職の促進に関する特別措置法、鉄道事業法、日本国有鉄道改革法等施行法、地方税法及び国有資産等所在市町村交付金及び納付金に関する法律の一部を改正する法律） [본문으로]
7. 1976년부터 1986년 사이에 인상하지 않았던 해는 1977년과 1983년밖에 없었음. [본문으로]
8. 그러나 소비세가 도입된 1989년, 1997년과 2014년의 소비세율 개정시에는 그 때마다 운임에 소비세분 만큼의 금액 가산을 실시하고 있다. [본문으로]
9. 일본노동조합총연합회(日本労働組合総連合会) [본문으로]
10. 전국노동조합연락협의회(全国労働組合連絡協議会) [본문으로]
11. 국철시대에는 불법이였던 파업은 민영화에 의해 합법화가 된 탓에 파업 후 사측이 발표하는 사과문에서 국철시대에 있던 불법 파업이란 말이 사라졌다. [본문으로]
12. 국철치바동력차노동조합(国鉄千葉動力車労働組合)의 줄임말. [본문으로]
13. 경영주체를 인프라와 열차운행으로 분리하여 전자를 국가 또는 그에 준하는 조직이 보유하고 열차운행조직이 선로사용료를 지불하는 방식 [본문으로]
14. 열차운행 조직으로의 진입을 자유화하는 것 [본문으로]